El locus decisorio de las políticas públicas: las comisiones parlamentarias

Comisión de FinanzasAnálisis de las comisiones legislativas en los parlamentos latinoamericanos.

Por Cecilia Rodríguez (Publicado en el blog Con Distintos Acentos).

Abordar el sistema de las comisiones legislativas es relevante por ser las comisiones una de las piezas centrales del Congreso a partir del cual se articula como organización. Las comisiones se transforman en el locus decisorio, en el órgano de debate y negociación de las políticas públicas.

Actualmente, la mayoría de las legislaturas latinoamericanas están estructuradas en comisiones, pero el tipo, funciones e importancia varían de acuerdo con los países. Algunas de ellas pueden considerarse estratégicas por su función como: presupuesto, comercio, asuntos constitucionales, etc. y son objeto de deseo de todos los bloques políticos, sin embargo, es prácticamente improbable que el oficialismo ceda la presidencia de las mismas.

Vínculos entre las comisiones y los partidos políticos 

Los trabajos en la literatura que plantearon la relación entre los partidos políticos y las comisiones han sido numerosos, entre ellos destacan quienes argumentan que los partidos –especialmente el partido mayoritario – son una especie de “cártel legislativo”. Estos cárteles “usurpan” el poder, que teóricamente reside en la asamblea, para hacer reglas decisorias sobre la estructura y el proceso legislativo. La posesión de este poder conduce a dos principales consecuencias. En primer lugar, el proceso legislativo en general –y el sistema de comisiones en particular – se estructura en favor de los intereses del partido mayoritario. En segundo término, los líderes de los grupos o bloques legislativos utilizan los puestos de las comisiones como un mecanismo de control sobre los legisladores. Desde este enfoque se sostiene que las comisiones cuentan con más o menos predominio dependiendo de la fortaleza y disciplina de los partidos. Esto no implica que las comisiones carezcan de importancia dentro del proceso legislativo sino que la mayoría de los acuerdos serán negociados por encima de los miembros de las comisiones y serán tratados y acordados a nivel del grupo parlamentario.

Estudios posteriores también ahondan en esta temática, estableciéndose tres relaciones básicas entre partidos y comisiones: por un lado los miembros acceden a las comisiones a través de los partidos, por el otro las comisiones pueden ser el espacio en que los partidos negocien sus diferencias con los otros partidos o con el Ejecutivo, y por último, los partidos y las comisiones comparten el liderazgo con el debate en el plenario.

A partir de las preguntas realizadas por en el Proyecto Élites Parlamentarias de América Latina(PELA) puede observarse la mayor o menor influencia de los partidos sobre el sistema de comisiones según la opinión de los propios legisladores. Si bien los partidos políticos son los actores centrales en el proceso representativo, una mayor o menor influencia puede quitar relevancia al debate en el seno de las comisiones. El Gráfico 1 muestra las respuesta de los parlamentarios a la siguiente pregunta: “De las opciones que le muestro a continuación ¿cuál cree Ud. que define mejor el trabajo que se realiza en las comisiones?: a) el trabajo en comisiones es decisivo, b) el pleno es el que finalmente tiene la última palabra, c) el trabajo de las comisiones está muy influenciado por la alineación partidista”.

Gráfico 1. Influencia de los partidos sobre las comisiones.

Grafico 1

En el Gráfico 1 queda reflejada la relevancia del trabajo en comisiones en todos los países, siendo Chile el país que considera que el sistema de comisiones es muy fuerte (84,9 por ciento), sin embargo Perú y Costa Rica, si bien destacan la importancia del trabajo realizado en ellas, afirman que éste se ve relegado por la elevada influencia partidista, siendo los legisladores instrumentos de las decisiones del partido.

Forma de integración de las comisiones

Un aspecto vinculado al estudio de las comisiones que también ha sido desarrollado por la literatura está orientado a analizar la forma de integrar las comisiones y de la elección de sus autoridades. En este tema se ha planteado que los líderes de los partidos utilizan la asignación de puestos en las comisiones para alcanzar los objetivos colectivos del partido. Por otra parte, al referirse al modo de integración de las comisiones se considera que el proceso de distribución de los lugares en las comisiones resulta parecido a un proceso de optimización que asigna a los miembros a aquellas comisiones que ellos valoran más.

El sistema de designación y los criterios de integración de las comisiones determinan la composición política de los órganos de trabajo. En la casi totalidad de las legislaturas el reglamento interno de la Cámara estipula que los sectores políticos estén representados en la comisión en la misma proporción que lo están en el seno de la Asamblea.

Una vez establecido el criterio de asignación de integración de las comisiones corresponde analizar la forma de integración de las mismas. Diversos autores afirman que los líderes partidistas deciden quienes serán los que las integren, lo cual se transforma en un modo de distribución de poder y recursos y, sin lugar a dudas, es una forma de promover disciplina en el seno del partido. De esta forma, en aquellos sistemas de partidos con liderazgos fuertemente centralizados, las comisiones tienen cierto nivel de subordinación a los partidos, una evidencia de ello es que se tome como criterio de distribución de puestos a los partidos (ver, Cox y McCubbins 1993;  Mustapic 2000; Jones y otros 2001).

El Gráfico 2 muestra las respuestas de los parlamentarios a la siguiente pregunta: “¿Cuál cree Ud. que es la razón más importante para que un diputado sea asignado a una comisión?: a) cada diputado intenta ser miembro de una comisión según sus conocimientos sobre la temática que se discutirá en esa comisión, b) cada diputado intenta ocupar un puesto en la comisión que considera trata los temas más importantes para su distrito y/o votantes, c) el partido político al que pertenece el diputado es el que decide qué comisiones ocupará cada legislador, d) sólo algunos diputados tienen libertad para elegir la comisión en la que quieren participar”.

Gráfico 2. Razón más importante para que un diputado sea asignado a una comisión.

Grafico 2

En el Gráfico 2 se distingue claramente que los diputados deciden integrar una comisión principalmente en base a los conocimientos que poseen sobre el tema y, en segundo lugar, teniendo en cuenta aquellas cuestiones que consideran importantes para su distrito, de esta forma priorizan la posibilidad de aportar su conocimiento y experiencia sobre el tema en la legislación y la atención al electorado.

Sin embargo, es pertinente destacar el caso uruguayo; caracterizado en varias oportunidades como una “partidocracia” en virtud del papel central desempeñado por los partidos políticos en su sistema político (véase, Chasquetti y Buquet (2007)); ya que el 21, 9 por ciento de los legisladores afirma que la decisión de la integración de cada una de las comisiones es tomada por los partidos políticos.

Tomando en consideración lo expuesto anteriormente, las opiniones de los legisladores confirman el papel clave que cumplen las comisiones en la tramitación de una ley, porque en ellas es donde se discute principalmente la misma. Si bien la fortaleza de las comisiones está lejos de ser la de Estados Unidos, la relevancia del trabajo realizado en éstas brinda de mayor profesionalización a las cámaras legislativas.

Referencias

Alcántara, Manuel, García, Mercedes y Sánchez, Francisco. 2005. Funciones, procedimientos y escenarios: un análisis del poder legislativo en América Latina. Salamanca: Universidad de Salamanca.

Chasquetti, Daniel y Buquet, Daniel. 2004. “Democracia en Uruguay: Una partidocracia de consenso”. Política, N.º 42, Universidad de Chile.

Cox, Gary y McCubbins, Mathew. 1993. Legislative Leviathan. Berkeley, Oxford: University of California Press.

Jones, M., Saiegh, S,  Spiller, P. y Tommasi, M. 2000. Políticos profesionales-legisladores “amateurs”: El Congreso Argentino en el siglo XX. Documento 45.

Mustapic, Ana María. 2000. “Oficialistas y diputados: las relaciones ejecutivo-legislativo en la Argentina”. Desarrollo Económico 39 (156):  571-595.

Enlace original aquí.

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Publicado por

Xavier

Politólogo (UCV y UAB). Magíster en Estudios Latinoamericanos (USAL). Director de la ONG Entorno Parlamentario (@eparlamentario). Miembro del equipo directivo de @EducaMiranda

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